Решение Арбитражного суда Смоленской области от 18.09.2013 N А62-3076/2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим приложения N 2 к решению Смоленского городского Совета от 09.11.2010 N 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 N 490">

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СМОЛЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 18 сентября 2013 г. по делу № А62-3076/2013

Резолютивная часть решения оглашена 16.09.2013.
Полный текст решения изготовлен 18.09.2013.
Арбитражный суд Смоленской области в составе председательствующего Бажановой Е.Г., судей Еремеевой В.И., Яковенковой В.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи К.В.В.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
Общества с ограниченной ответственностью финансово-строительная компания "Веж" (ОГРН 1026701438213; ИНН 6729018279)
к Смоленскому городскому Совету ОГРН 1026701446342; ИНН 6730028095)
третье лицо: Администрация города Смоленска;
Департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области (ОГРН 1026701449719; ИНН 6730012070)
при участии Прокуратуры Смоленской области
о признании частично недействующим приложения № 2 к решению 15-й сессии Смоленского городского Совета IV созыва от 09.11.2010 № 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490" и обязании внести изменения в территориальное зонирование Правил землепользования и застройки города Смоленска,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Т.В.В. - специалист - юрисконсульт,
от ответчика: Т.Т.А. - главный специалист - юрисконсульт,
от третьих лиц: от Администрации - А.О.В. - представитель по доверенности; от Департамента - не явился, извещен надлежащим образом;
от прокуратуры: Попова Е.В. - прокурор отдела;

установил:

Общество с ограниченной ответственностью финансово-строительная компания "Веж" (далее - заявитель, Общество) обратилось в суд с требованиями о признании недействующим приложения № 2 к решению 15-й сессии Смоленского городского Совета IV созыва от 09.11.2010 № 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490" в части установления на карте градостроительного зонирования (приложение № 2) территориальной зоны Ж3 в районе ул. Шевченко г. Смоленска. Также просило обязать Смоленский городской Совет внести изменения в территориальное зонирование Правил землепользования и застройки города Смоленска, утвержденных решением от 09.11.2010 № 193 (далее - Правила землепользования и застройки), установив зону Ж1 (зона жилой застройки индивидуальными (одноквартирными) жилыми домами коттеджного типа и жилыми домами блокированного типа) вместо зоны Ж3 (зона застройки многоэтажными жилыми домами от 5 этажей и выше) в отношении земельного участка с кадастровым номером 67:27:0030301:14 площадью 5942 кв. м, расположенного в районе ул. Шевченко, а также в отношении прилегающего участка площадью 3825 кв. м (с учетом уточнения требований - протокол судебного заседания от 26, 28.08.2013).
В обоснование требований Общество указало, что данный нормативный правовой акт в обжалуемой части не соответствует положениям статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Утвержденная решением Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 карта градостроительного зонирования в части установления территориальной зоны Ж3 в отношении существующей жилой застройки малоэтажными блокированными домами в районе ул. Шевченко г. Смоленска нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку препятствует приобретению в аренду недостающего земельного участка площадью 3825 кв. м.
Смоленский городской Совет возражал против удовлетворения заявленных требований, в отзыве указал, что согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок площадью 3825 кв. м в районе ул. Шевченко включен в границы территориальной зоны Ж3, что соответствует Генеральному плану города Смоленска.
Департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области (далее - Департамент) в отзыве указал, что оспариваемые Обществом приложения не являются нормативно-правовыми актами Департамента; Департамент не наделен полномочиями по переводу территориальных зон, поэтому при разрешении данного вопроса заинтересованности не имеет.
Администрация города Смоленска в отзыве указала, что земельные участки под строительство малоэтажных жилых домов предоставленные Обществу в аренду, располагались в зоне ПС (санитарно-защитные зоны предприятий I - V классов санитарной вредности) и Р3 (зона городских лесов и лесопарков), которые также не предполагали строительство малоэтажных жилых домов (строительство является условно-разрешенным видом использования регламента территориальной зоны РЗ). Согласно прежней редакции Правил землепользования и застройки земельный участок, на который претендует Общество, попадает в территориальную зону ПС. Администрация согласовало Обществу генеральный план застройки в месте спорного участка. Данные согласования являются добровольным согласием уполномоченного органа на осуществление строительства. Администрация города Смоленска письмом № 1-1496 от 29.03.2012 направила в Смоленский городской Совет проект решения о внесении изменений в территориальное зонирование спорной территории в части изменения зоны Ж3 на Ж1, тем самым выражая согласие на застройку данной территории малоэтажными жилыми домами. Однако полагает, что требования Общества не обоснованы и не подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемый нормативный акт принят с соблюдением процедуры, в рамках соответствующих полномочий и не противоречит действующему законодательству.
Прокуратура Смоленской области возражала против удовлетворения заявленных требований, в отзыве указала, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в рамках его компетенции, с соблюдением установленного порядка; права и законные интересы Общества не нарушает.
Оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) все имеющиеся в материалах дела документы, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого органом местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частями 4, 6 статьи 194 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Оспариваемый нормативный акт носит нормативный характер, поскольку затрагивает права неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение (абзац 1 пункта 1.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58).
С учетом положений статьи 29, части 4 статьи 191 АПК РФ, статьи 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) настоящий спор подведомственен арбитражному суду (пункт 2.4 Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58).
Согласно пункту 26 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пункту 26 части 1 статьи 10 Устава города Смоленска, принятого решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 № 164 (далее - Устав города Смоленска) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 ГрК РФ, пунктом 20 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ утверждение правил землепользования и застройки поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности.
Пунктом 10 статьи 35 Закона № 131-ФЗ определена исключительная компетенции представительного органа муниципального образования; иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (пункт 11 указанной статьи).
В соответствии с Уставом города Смоленска структуру органов местного самоуправления города Смоленска составляют Смоленский городской Совет, Глава города Смоленска, Администрация города Смоленска, Контрольно-счетная палата города Смоленска.
Смоленский городской Совет является представительным органом муниципального образования "город Смоленск".
В соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 25 Устава города Смоленска к полномочиям Смоленского городского Совета, в том числе, относится утверждение правил землепользования и застройки территории города Смоленска.
Правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Решением Смоленского городского Совета от 28.02.2007 № 490 утверждены Правила землепользования и застройки города Смоленска (приложение № 1), разработанные Федеральным государственным унитарным предприятием "Российский государственный институт градостроительства и инвестиционного развития "Гипрогор" (город Москва), а также Схема границ территориальных зон (приложение № 2), Границы зон с особыми условиями использования территории. Природоохранные ограничения и инженерно-геологические ограничения (приложение № 3); Границы зон с особыми условиями использования территории. Границы территорий объектов культурного наследия (приложение № 4); Границы зон с особыми условиями использования территории. Санитарно-гигиенические ограничения. Охранные зоны инженерных сетей (приложение № 5).
Указанный нормативный правовой акт был опубликован в изданиях "Смоленские городские известия", 23.03.2007, № 2, с. 18 (решение), Приложение к газете "Смоленские городские известия", 23.03.2007, № 2, "Рабочий путь", № 69, 31.03.2007 (решение).
Решением Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 в Правила землепользования и застройки города Смоленска, внесены изменения, Правила изложены в новой редакции.
Указанное решение опубликовано в изданиях "Смоленские городские известия", 15.11.2010, № 12, с. 100 (решение), Приложение к газете "Смоленские городские известия", 15.11.2010, № 12.
Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки определен в статье 33 ГрК РФ с учетом положений статей 31 - 32 ГрК РФ.
Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:
1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;
2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут быть направлены федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципального района в случаях, органами местного самоуправления, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке.
Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки и направляет это заключение главе местной администрации, который принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.
Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки г. Смоленска в оспариваемой части соответствуют Генеральному плану города Смоленска.
Согласно пункту 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 при обращении с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, в случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу об оспаривании этого акта, арбитражный суд рассматривает такое заявление по существу, если в нем указаны основания, по которым этот нормативный правовой акт или его отдельные положения ранее не могли быть проверены судом, а также если заявителем указывается на противоречие оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, на соответствие которому проверка такого акта ранее не осуществлялась.
Вместе с тем, полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не исследуется вновь при повторном рассмотрении дела об оспаривании этого же нормативного правового акта.
Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 23.05.2012 признано частично недействующим со дня принятия решение Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 г. № 490"0 (извлечение опубликовано в газете "Смоленские городские известия", 23.07.2012, № 7).
В рамках указанного дела судом общей юрисдикции проверялись порядок принятия оспариваемого нормативного акта и компетенция принявшего его органа и было установлено, что постановлением Главы города Смоленска от 04.08.2010 № 248, опубликованным в газете "Рабочий путь" от 06.08.2010 за № 170 (26065), принято решение о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования в застройки города Смоленска; организация публичных слушаний возложена на комиссию по землепользованию и застройке города Смоленска (постановление Главы города Смоленска от 20.08.2007 № 451). В газете "Рабочий путь" от 06.08.2010 № 170 (26065) опубликован проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, схема границ территориальных зон, а также приведена ссылка на размещение полного текста проекта и состава графических материалов на официальном Интернет-сайте Администрации г. Смоленска. Всем физическим и юридическим лицам было предложено в срок до 20.09.2010 направить свои предложения по границам и функциональному назначению территориальных зон, градостроительным регламентам Правил землепользования и застройки. Для голосования была предложена рекомендация "О согласии с проектом по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска с учетом доработки полученных предложений". По данным комиссии за согласие с проектом по внесению изменений в Правила землепользования и застройки проголосовало 40 лиц, против - 36 лиц, воздержалось - 3 лица. Остальные участники публичных слушаний не приняли участия в голосовании. 17 сентября 2010 г. в газете "Рабочий путь" № 204 опубликованы сведения о принятии названной рекомендации.
По результатам публичных слушаний от 08.09.2010 с учетом предложений физических и юридических лиц комиссией 12.10.2010 составлены рекомендации, которые направлены Главе Администрации г. Смоленска для принятия решения о направлении проекта по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска в Смоленский городской Совет для утверждения.
26.10.2010 проект решения "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490" внесен на рассмотрение очередной сессии Смоленского городского Совета IV созыва.
Решением Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 внесены изменения в Правила землепользования и застройки, Правила изложены в новой редакции. Момент вступления решения в силу определен днем его официального опубликования.
Названное выше решение и приложение к нему 15.11.2010 опубликовано в официальном издании Смоленского городского Совета, Главы города Смоленска, Администрации г. Смоленска - газете "Смоленские городские известия", № 12 (57) от 15 ноября 2010 г.
С учетом обстоятельств, установленных вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Смоленска, суд приходит к выводу, что оспариваемый по настоящему делу нормативный акт вынесен уполномоченным органом в пределах его компетенции; процедура принятия данного нормативного акта соблюдена, следовательно, указанные обстоятельства не исследуется арбитражным судом вновь в рамках настоящего дела.
Как видно из материалов дела, 28 ноября 2002 года на основании договора купли-продажи ООО ФСК "Веж" приобрело в собственность у Фонда развития жилищного строительства Смоленской области незавершенный строительством комплекс - блокированные малоэтажные жилые дома, включающие в себя два блока на десять квартир общей площадью 1 788,7 кв. м, выполненные наружные коммуникации, незавершенный фундамент трансформаторной подстанции по ул. Шевченко в г. Смоленске (с учетом дополнительного соглашения к договору). Строительство велось на отведенном земельном участке площадью 11 913 кв. м, предоставленном на основании постановления Главы администрации города Смоленска от 20.03.2002 № 632.
ООО ФСК "Веж" как собственнику незавершенного строительства и застройщику был предоставлен в аренду земельный участок площадью 11913 кв. м, ранее выделенный Фонду развития жилищного строительства Смоленской области (Постановление Главы Администрации г. Смоленска от 18.07.2003 № 1353 "О переходе права на земельный участок по ул. Шевченко"). 23.09.2003 между муниципальным образованием город Смоленск и ООО ФСК "Веж" заключен договор аренды № 4228 от 23.09.2003 указанного земельного участка с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0006 для строительства многоэтажных жилых домов. Согласно выписке из государственного земельного кадастра от 14.08.2003 вид разрешенного использования данного земельного участка - для строительства малоэтажных жилых домов.
Общество продолжило строительство приобретенных блокированных домов первой очереди.
Существующим на ноябрь 2002 года ситуационным планом застройки предусматривалось строительство ООО ФСК "Веж" двух очередей малоэтажных блокированных домов по ул. Шевченко:
- первая очередь предусматривала строительство всего пяти блоков на 19 квартир. Блоки № 2, 3, 4 всего из 10-и квартир приобрел ООО ФСК "Веж", блоки 1, 5 всего на 10 квартир приобрел ТСЖ "Жилой дом" (разрешение на строительство 1-й очереди блокированных жилых домов от 30.06.2004, продлено до 29.12.2006);
- вторая очередь предусматривала строительство 2-х блоков всего из 11-й квартир (5 и 6) (разрешение на строительство блокированных жилых малоэтажных домов от 18.12.2008 № RU 67 302000-213).
03.06.2005 ООО ФСК "Веж" согласовало с главным архитектором г. Смоленска изменения в Генеральный план застройки II-ой очереди коттеджного поселка по ул. Шевченко, увеличив количество блоков с двух до трех, а число квартир с 10-и до 18-и.
Общество полагает, что с учетом первоначальной недостаточности земельного участка с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 для завершения строительства 2-й очереди и изменений в Генплан от 03.06.2005 ему требуется дополнительный земельный участок площадью 3 825 кв. м.
Общество неоднократно обращалось с просьбой предоставить недостающий участок.
Постановлением Главы города Смоленска от 22.11.2006 с учетом изменений, внесенных постановлением Главы города Смоленска от 14.08.2007 № 444, Обществу утверждены проекты границ земельных участков по ул. Шевченко, принадлежащих Обществу на праве аренды на основании постановления Главы города Смоленска от 18.07.2003 № 1353: площадью 2949 кв. м для строительства 1-й очереди блокированных малоэтажных жилых домов; площадью 5942 кв. м для строительства 2-й очереди блокированных малоэтажных жилых домов.
Приказом Департамента от 24.03.2008 № 382 Обществу прекращена аренда земельного участка площадью 11913 кв. м с предоставлением двух участков, образованных в результате раздела вышеуказанного земельного участка, расположенных по ул. Шевченко:
- с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0015 площадью 2949 кв. м для строительства 1-й очереди блокированных малоэтажных жилых домов;
- с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 площадью 5942 кв. м для строительства 2-й очереди малоэтажных жилых домов.
Как указало Общество, предоставленный ООО ФСК "Веж" земельный участок 67:27:003 03 01:0006 площадью 11913 кв. м изначально был недостаточен для строительства коттеджного поселка II-ой очереди малоэтажных блокированных домов. Образованные в результате раздела земельные участки с кадастровыми номерами 67:27:00303 01:0014 и 67:27:003 03 01:0015 в целом повторяли контур первоначального участка площадью 11913 кв. м.
От аренды земельного участка с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0015 площадью 2949 кв. м ООО ФСК "Веж" впоследствии отказалось в связи с завершением строительства.
Земельный участок с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 площадью 5942 кв. м в настоящее время используется ООО ФСК "ВЕЖ" по договору аренды № 414/з от 04.04.2008, заключенному с Департаментом имущественных и земельных отношений Смоленской области.
09.11.2010 41-й сессией Смоленского городского Совета III созыва было принято решение № 193 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением от 28.02.2007 № 490". Указанным решением утверждена новая редакция карты градостроительного зонирования.
В результате указанных изменений земельный участок под существующей малоэтажной застройкой по ул. Шевченко (в том числе земельный участок с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 площадью 5942 кв. м и недостающий Обществу смежный земельный участок площадью 3825 кв. м) вошел в территориальную зону Ж3, предусматривающую застройку многоквартирными многоэтажными жилыми домами.
17.01.2011 Общество в очередной раз обратилось в Департамент Смоленской области по строительству и архитектуре с заявлением о предоставлении недостающего смежного земельного участка площадью 3825 кв. м.
Департамент Смоленской области по строительству и архитектуре в письме от 03.02.2011 № 0203 указал, что земельный участок площадью 3825 кв. м по ул. Шевченко находится в территориальной зоне Ж3, северная часть этого участка (в том числе и самовольно построенный жилой дом) расположена на территории санитарно-защитной зоны. Департамент считает целесообразным предоставить Обществу испрашиваемый земельный участок для строительства малоэтажной застройки при условии обоснованного выведения территории, на которой расположена малоэтажная застройка, из территорий санитарно-защитных зон промышленных объектов и внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска в части установления границ территориальной зоны Ж1 на территории малоэтажной жилой застройки и изменения границ территориальной зоны Ж3.
Общество инициировало внесение изменений в Правила, касающиеся изменений территориальной зоны Ж3 в районе ул. Шевченко на Ж1 с учетом существующей малоэтажной блокированной застройки и недостающего земельного участка площадью 3825 кв. м.
03.03.2011 комиссией по землепользованию и застройке города Смоленска по результатам рассмотрения вопроса о внесении изменения в Правила в части изменения границ территориальных зон Ж3 (зона застройки многоэтажными жилыми домами от 5 этажей и выше) и Ж1 (зона застройки индивидуальными (одноквартирными) жилыми домами коттеджного типа и жилыми домами блокированного типа) по улице Шевченко было рекомендовано в соответствии с процедурой, определенной статьей 33 ГрК РФ внести изменения в Правила в части изменения границ территориальных зон Ж3 и Ж1 с включением земельного участка площадью 3825 кв. м и территории существующей малоэтажной блокированной застройки в границы территориальной зоны Ж1.
По результатам публичных слушаний, состоявшихся по вышеуказанному вопросу 25.10.2011, большинством голосов участников публичных слушаний была принята рекомендация о внесении изменений в территориальное зонирование Правил путем изменения в районе улицы Шевченко границ территориальных зон Ж3 и Ж1.
29.03.2012 проект решения "О внесении изменений в территориальное зонирование Правил землепользования и застройки города Смоленска, утвержденных решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490" (далее - проект решения) был внесен на рассмотрение очередной сессии Смоленского городского Совета IV созыва.
По результатам рассмотрения вопроса по проекту на заседаниях постоянной комиссии Смоленского городского Совета по вопросам градостроительной деятельности и землепользования и постоянной комиссии Смоленского городского Совета по законности, регламенту и этике было рекомендовано сессии Смоленского городского Совета принять решение, предусматривающее внесение изменения в территориальное зонирование Правил землепользования и застройки города Смоленска путем изменения в районе улицы Шевченко границ территориальных зон Ж3 и Ж1.
Проект решения "О внесении изменений в территориальное зонирование Правил землепользования и застройки города Смоленска, утвержденных решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III Созыва от 28.02.2007 № 490", был рассмотрен на 35-й, 36-й, 37-й, 38-й, 42-й сессия Смоленского городского Совета IV Созыва, однако решение принято не было.
Поскольку до настоящего времени Смоленский городской Совет не принял положительного решения по вышеназванному проекту, Общество избрало в качестве способа защиты своих прав оспаривание нормативного правового акта в части установления на карте градостроительного зонирования территориальной зоны Ж3 в районе ул. Шевченко г. Смоленска и обратилось в суд с настоящим заявлением.
В силу положений подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 41, пунктов 2, 3 статьи 85 ЗК РФ, пункта 2 статьи 264 ГК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально; градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования; виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом. Градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны (пункт 9 статьи 1, пункт 4 части 1 статьи 34, части 1, 2 статьи 36 ГрК РФ).
Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника или иного землепользователя и землевладельца по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.
В соответствии со статьей 51 ГрК РФ основанием для начала строительства объекта недвижимости является разрешение на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Из материалов дела следует, что Общество с 2002 года является собственником и застройщиком незавершенных строительством блокированных жилых домов на арендуемом земельном участке с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 площадью 5942 кв. м. Разрешение на строительство на данном земельном участке получено Обществом 18.12.2008 (т. 1 л.д. 122). Следовательно, изменение Правил землепользования и застройки в городе Смоленске в 2010 году не противоречит статьям 30, 34, 36 ГрК РФ, статьям 40, 85 ЗК РФ.
По смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.
Положениями части 8 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник (арендатор) вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов.
Данной нормой прямо предусмотрена возможность продолжения прежнего использования земельных участков (аналогичная позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 16.06.2013 № 136/13).
Таким образом, оспариваемый нормативный акт не нарушает права и законные интересы заявителя, связанные с использованием арендуемого земельного участка с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 площадью 5942 кв. м.
Из материалов дела и пояснений представителя заявителя следует, что в настоящее время на земельном участке, примыкающем к арендуемому Обществом земельному участку, находятся незавершенные строительством жилые дома, для завершения строительства которых и ввода в эксплуатацию Обществу необходимо предоставление в аренду этого смежного земельного участка площадью 3825 кв. м.
В 2006 году Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления Главы города Смоленска № 2661 от 28.09.2005 "Об отказе ООО "ФСК "Веж" в размещении блокированных малоэтажных жилых домов по ул. Шевченко" (дело № А62-1243/2006).
Вступившим в законную силу решением суда от 06.11.2007 по делу № А62-1243/2006 было установлено, что названный объект недвижимого имущества является самовольной постройкой.
Представитель заявителя в судебном заседании также пояснил, что Общество в публичных слушаниях по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска не участвовало, о планируемом изменении территориальной зоны в районе ул. Шевченко не знало.
Из изложенного следует, что оспариваемый нормативный акт в части включения земельного участка площадью 3825 кв. м по ул. Шевченко, примыкающего к земельному участку с кадастровым номером 67:27:0030301:14, в границы территориальных зон Ж3, не нарушает прав и законных интересов Общества, поскольку не представлено доказательств наличия каких-либо прав Общества на данный земельный участок; наличие самовольной постройки само по себе прав на земельный участок не порождает; при установлении иной территориальной зоны обоснованно не учитывалось наличие на земельном участке незавершенных строительством объектов ввиду отсутствия сведений о законности их возведения.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением установленной законом процедуры при обеспечении прав и законных интересов всех заинтересованных лиц; не противоречит нормам ГрК РФ и ЗК РФ, в оспариваемой части соответствует Генеральному плану города Смоленска, не нарушает прав и законных интересов заявителя.
Кроме того, избранный способ защиты не приведет к восстановлению нарушенного, по мнению Общества, права, поскольку градостроительный регламент территориальной зоны ПС не предусматривает строительство жилых домов.
В отношении заявленного Обществом требования о понуждении Смоленский городской Совет внести изменения в территориальное зонирование Правил суд считает необходимым разъяснить следующее.
Согласно части 2 статьи 13, частям 4 и 5 статьи 195 АПК РФ нормативный правовой акт или его отдельные положения, признанные недействующими, с момента принятия решения суда не подлежат применению.
Часть 5 статьи 195 АПК РФ закрепляет положение, согласно которому признанный арбитражным судом недействующим нормативный правовой акт должен быть приведен органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что при осуществлении абстрактного нормоконтроля, суд не вторгается в компетенцию органов государственной власти, должностных лиц по принятию или внесению изменений в нормативные правовые акты.
Такая же правовая позиция изложена в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.05.2004 № 209-О.
Таким образом, суд не наделен полномочиями и не вправе возлагать на Смоленский городской Совет обязанность по изданию нормативного акта или внесению в него изменений. Подобное требование является некорректным и не может быть удовлетворено ни при каких обстоятельствах.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать приложение № 2 к решению 15-й сессии Смоленского городского Совета IV созыва от 09.11.2010 № 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490" соответствующим положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации; в удовлетворении требований Общества с ограниченной ответственностью финансово-строительная компания "Веж" (ОГРН 1026701438213; ИНН 6729018279) отказать.
Решение суда вступает в силу немедленно.
Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение месяца со дня вступления его в законную силу в кассационную инстанцию - Федеральный арбитражный суд Центрального округа (г. Калуга).

Председательствующий
Е.Г.БАЖАНОВА

Судьи
В.И.ЕРЕМЕЕВА
В.В.ЯКОВЕНКОВА


------------------------------------------------------------------